Een CO2-plafond op alle luchthavens: hoe staat het er voor?

Ik heb dit artikel in eerste instantie geschreven voor de BVM2-site https://bvm2.nl

SAF tanken (foto Sky NRG)

Een CO2-plafond op alle luchthavens: hoe staat het er voor?

In het Ontwerp-Akkoord Duurzame Luchtvaart dd 21 feb 2019 zijn nationale CO₂-doelen voorgesteld (zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31936-585.html ). Kort door de bocht: de emissies zijn in 2030 teruggebracht tot die in 2005, in 2050 tot de helft daarvan, en in 2070 is nul emissie een stip op de horizon waarvan de haalbaarheid onderzocht wordt.
Men kan met reden vinden dat de luchtvaart er wel erg gunstig af komt en aan de Duurzame Luchtvaart Tafel zaten dan ook vooral de luchtvaartwereld en de aanhangende commerciële  en kennisinstellingen.
Dit vastgesteld zijnde, blijft dit verder in dit artikel onbesproken.

In de Luchtvaartnota 2020-2050 staat dat deze bedoeling omgezet moet worden in een norm (‘geborgd’). Dat staat ook in het coalitieakkoord van de, inmiddels demissionaire, regering. Daarna is er, betrekkelijk geruisloos, een beleidsontwikkeling in gang gezet die inmiddels tot brieven van de regering geleid heeft dd 17 jan 2023 ( https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2023Z00429&did=2023D01070  ), dd 17 maart 2023 ( https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2023D10876&did=2023D10876 ) en 12 december 2023 ( https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2023Z19960&did=2023D48803 ) .

Op 17 maart 2023 stelde de regering de volgende randvoorwaarden aan een te ontwikkelen plafond vast:

• Bovengenoemde CO₂-doelstellingen moeten gehaald worden. Het wordt een wettelijke norm.
• CO₂-vermindering gebeurt binnen de sector zelf, dus zonder compensatie elders
• Het plafond moet duidelijk handhaafbaar zijn, maar gaat pas opspelen als de doelen niet gehaald worden. Het is een stok achter de deur.
• Het moet passen binnen de bestaande ICAO-, EU en nationale doelstellingen

Als de norm niet gehaald wordt, wordt er minder vaak of minder ver gevlogen, worden efficiëntere vliegtuigen ingezet of meer duurzame brandstof bijgemengd – aldus de regering.

Uiteindelijk heeft de regering ervoor gekozen om een plafond per afzonderlijke luchthaven te gaan vaststellen, en niet voor een variant waarin gewoon naar de nationaal getankte brandstof gekeken werd, en niet voor de variant dat er een nationaal Nederlands ETS zou worden opgetuigd.
Dat de geraadpleegde juristen een apart Nederlands ETS afgeschoten hebben, valt te volgen.
Dat ze een nationaal brandstofcriterium afgeschoten hebben vanwege de EU, terwijl een decentrale aanpak, opgeteld, ook tot een brandstofcriterium kan leiden  wat dan niet met de EU strijdig zou zijn, valt iets minder goed te volgen.

De opdeling per luchthaven is het makkelijkste (zegt de minister in navolging van de juristen), geeft het minste last op internationaal gedoe en het best handhaafbaar. Daarvoor heeft de minister gekozen, al dan niet terecht.

Deze keuze heeft echter twee zwaktes: de luchthavens en de slotcoördinator (die de tijdsloten voor een start of landing vrijgeeft) hebben geen directe zeggenschap over zaken als de bestemming of het type vliegtuig, en de CO₂ -productie gebeurt collectief, terwijl dat collectief niet als collectief aan te pakken is (overigens is ook de geluidsproblematiek collectief, dus nieuw is dat probleem niet).
Men zou kunnen denken dat de minister risico’s naar omlaag in de keten schuift, terwijl ze hoog in de keten beter af te handelen zijn. BVM2 spreekt hier nog even geen eindoordeel uit. 

Ongeacht hoe men de keuze van de minister waardeert, het lijkt dus vooralsnog een gelopen race dat Eindhoven Airport dus eigen CO₂ – plafond krijgt. Tenzij een eventuele nieuwe, rechtse regering alsnog alle afspraken overhoop gooit.
In principe kan een CO₂ – plafond een goede zaak zijn, maar het hangt er van af hoe hoog dat plafond is en hoe het wordt ingericht.

Omdat er haken en ogen zitten aan een dergelijk lokaal CO₂ – plafond, heeft de minister vervolgens het luchtvaartbureau to70 opgedragen uit te zoeken wat er de beste inrichting van is. In zijn brief dd 12 december 2023 presenteerde de minister het To70-verhaal, en zijn reactie erop (de minster volgt To70).

Er bestaan collectieve maatregelen, waarmee het vliegveld het geheel aan vliegbewegingen kan sturen, en individuele maatregelen waarmee afzonderlijke luchtvaartmaatschappijen beïnvloed kunnen worden.

To70 noemt de collectieve maatregelen ‘control mechanismes’ en de minister noemt die ‘sturingsmogelijkheden’.
Daar is er in praktijk maar één van omdat een vliegveld geacht wordt zich niet met kenmerken van een vlucht te bemoeien. Het vliegveld dient slechts om de vliegtuigen op verantwoorde wijze binnen hun tijdslot in of uit de lucht te krijgen. Of dat vliegtuig daarna naar Londen vliegt of naar New York, is niet het pakkie an van het vliegveld.
Er wordt met tijdslots gewerkt op Schiphol, Eindhoven en Rotterdam. De baas van de tijdslots is de slotcoördinator.
Het is in beginsel denkbaar dat de collectieve CO₂-productie als een ‘environmental constraint’ een rol mag spelen bij het toekennen van het maximum aantal slots (de capaciteit). De slotcoördinator moet dan voor de omgang daarmee kunnen uitrekenen hoeveel CO₂ bij een vertrekkende vlucht hoort. Daarvoor is een softwaremodel nodig (dat nog niet bestaat), en moet de wet worden aangepast.
In bovenstaande plaatje is dit de kolom ‘slot allocation process’.
BVM2 vindt dit een serieus te overwegen gedachte. Als daarvoor een wets- en IT-wijziging voor nodig is, moet dat gewoon gebeuren, ook al hebben de luchtvaartmaatschappijen er geen zin in.
De tweede kolom (‘movement allocation process’) geldt voor Maastricht en Eelde en is dus voor Eindhoven niet relevant.

Daarnaast bestaan er financiële maatregelen die zich richten op individuele maatschappijen. To70 noemt die in bovenstaande tavel ‘Use of incentives’ en de minister noemt dat ‘individuele prikkels’ of ook ‘incentives’.  Die kunnen een ‘wortel’ of ‘stok’ karakter hebben of beide, in welk geval men de wortel-plus en de stok-min op samen nul kan laten uitkomen (dan wordt het een bonus-malus regeling). Wortels kunnen verstrekt worden, en met stokken kan geslagen worden, door de regering, het vliegveld en de slotcoördinator.
Verondersteld wordt dat luchtvaartmaatschappijen in staat zijn feitelijk de aan de incemtive verbonden voorwaarde uit te voeren.
De derde kolom gaat over het geheel aan incentives.

In bijlage A van To70 staan tien mogelijke beïnvloedingsdoelen (‘targeted factors’), maar die zijn niet allemaal even praktisch. To70 heeft er vier in de studie meegenomen: het vliegtuigtype, het motortype, de vliegafstand (lange afstandsvluchten zuipen onevenredig veel kerosine) en het aandeel SAF (Sustainable Aviation Fuel). Dit lijkt een redelijke keuze.
In bijlage B staan nog veel meer denkbare incentives, waaruit er ook maar weer een drietal wordt gekozen:

• Zuinige vliegtuigen aanmoedigen met wortel en stok via de luchthavengelden
• Een SAF-fonds (gaat Eindhoven Airport opbouwen, zie https://bvm2.nl/versnelde-verduurzaming-eindhoven-airport-is-een-stap-vooruit-maar-die-stap-is-niet-groot-genoeg-en-kent-veel-onzekerheden/ )
• Onzuinige of anderszins vervuilende vliegtuigen verbieden (To70 stelt dat een verbod beter werkt dan een subsidie en verwijst daarvoor naar het voorbeeld van de auto-industrie)

To70 wil niet aan het apart ontmoedigen van lange-afstandsvluchten omdat dat teveel economische nadelen zou geven. Men kan daar anders over denken maar voor Eindhoven Airport is het niet relevant, omdat vanaf Eindhoven geen civiele lange afstandsvluchten vertrekken.

De minister heeft  op 12 december 2023 gereageerd op de inbreng van To70 en van anderen. Puntsgewijze.

• Het gaat om de hele vluchtduur van vertrekkende internationale vluchten
• Overheidsvluchten en humanitaire vluchten tellen niet mee
• Alleen vliegtuigen onder de 5700kg tellen niet mee (die drempel geldt ook bij de ICAO en het ETS). Lichte vliegtuigen stoten tamelijk weinig CO₂ uit
• Vliegvelden als Budel en Seppe tellen niet mee
• Fossiele kerosine levert 3,16kg CO₂ per kg kerosine, SAF wordt op 0 vastgeprikt (wat te gunstig is als het biokerosine is). Dat past bij de EU RED III.
• De luchthaven wordt probleemeigenaar van de handhaving
• De ILT gaat handhaven, behalve op Eindhoven waar nog niet duidelijkis of de ILT dat gaat doen of de militaire MLA. Hierover komt later uitsluitsel.
• Het handhaafjaar loopt van 01 nov t/m 31 oktober
• Er wordt gehandhaafd op een voortschrijdende gemiddeld van drie jaar. Dat geeft enige bescherming tegen toevalseffecten
• Ook aan de jaren tussen de doeljaren 2030, 2050 en 2070 wordt een plafond toegekend
• Het idee van To70 om de capaciteit (en daarmee het aantal slots) collectief te laten beperken “zou een effectieve manier kunnen zijn” om de CO₂ -grip te versterken op luchthavens met een slotsysteem. Er staat niet met zoveel woorden expliciet dat de minister dit idee uit gaat voeren. Voorwaarde is dat de slotcoördinator zijn kg CO₂ per slot moet kunnen uitrekenen  (bij To70 de IT-eis)
• De minister kan zich vinden in de differentiatie van havengelden, zodat naast geluid ook energieefficiency een rol gaat spelen.
  De minister kan zich vinden in een SAF-fonds, al zou dat misschien als staatssteunkunnen worden uitgelegd (eindhoven Airport is, direct of via Schiphol, een overheidsonderneming).
  De minister beweert dat To70 geen verbod op inefficiënte vliegtuigtypes aanraadt. Hier jokt de minister, want Ro70 vindt een verbod juist erg efficiënt werken. Er zijn inderdaad haken en ogen, maar nergens zegt To70 dat die een verbod onmogelijk maken.
  To&0 maakt de vergelijking met de autoindustrie. Daar kreunt en steunt en lobbiet de industrie tegen dwingende Europese voorschriften, maar uiteindelijk worden die (eventueel in afgezwakte vorm) wel dwingend opgelegd. Hier doet de minister aan subtiele manipulatie.
• Vijf jaar na invoering van het nieuwe systeem volgt een evaluatie

Rest nog het vraagstuk van hoe je de monitoring van de CO₂ uitvoert. Daarover gaat een bijlage bij de Kamerbrief van 12 december 2023.
Die monitoring zou plaats kunnen vinden door simpelweg naar de brandstofcijfers van de luchthaven te kijken. Dat heeft als nadeel dat vliegtuigen kerosine kopen waar die het goedkoopst is en dan meer meesjouwen dan nodig (zoiets als benzine kopen in België). Dat heet tankering. Op Schiphol wordt een paar % meer verkocht dan er wordt verbrand. Vraag is of dat zo erg is. Het is in elk geval simpel.
Idem door de toekomstige ReFuelEU – verkoopcijfers per luchthaven te bekijken, maar die database bestaat nog niet en lijdt ook aan het tankering-euvel.
Blijft over een model bouwen. Daar zouden minstens data als het aantal vluchten, bestemmingen, SAF-gebruik en het type vliegtuigen in moeten. Dat zou accurater zijn (maar ook minder transparant) als kilo’s kerosine tellen. Bovendien moet er toch een soort model komen, zodat men in januari enig gevoeld heeft wat men mag verkopen om in december nog genoeg over te houden.
Bovendien moet geluid ook gemodelleerd worden en wellicht kan dat samengaan.
Hoopt men. Bij BVM2 bestaat enige scepsis rond overheid en computers.

De minister wil zijn keuzes in een vrandering van de Wet luchtvaart gieten. Het streven is om die in de eerste helft van 2024 in de Internetconsultatie te gooien. De minister wil in het voorjaar van 2024 een nieuwe Kamerbrief schrijven.