Programma’s Landelijk Gebied helpen wel, maar niet genoeg

Inleiding met commentaar
Een van de manieren, waarop het (inmiddels demissionaire) kabinet Rutte-4 probeerde de stikstof- en natuurverlamming te doorbreken, was de instelling van een Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), met een aanhangend Transitiefonds van 24,3 miljard (incidenteel), uit te geven in de periode 2024 – 2035.
Dit fonds is na de kabinetscrisis controversieel verklaard en moet nog door de Eerste Kamer. Of en hoe dat lukt, is gegeven de verkiezingsuitslag nog een open vraag.
Het NPLG komt bovenop bestaand beleid, waarvan hieronder als voorbeeld die in de stikstof- en natuursector, en hun looptijd, benoemd zijn. Onder dit soort programma’s ligt weer de juridische noodzaak om aan bijvoorbeeld de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn te voldoen, en aan bijvoorbeeld de Europese Kader Richtlijn Water (KRW).

Nationaal startte het NPLG met een Startnotitie, een Ontwikkeldocument en een Handreiking. Deze documenten moesten de provincies begeleiden in hun taak om voor de eigen provincie een Provinciaal Programma Landelijk Gebied (PPLG) te schrijven. Met kan deze decentralisatie zien als ‘over de schutting gooien’ of als ‘de provincies kunnen dit het beste met hun eigen gebiedskennis uitvoeren’ – beide is waar.

Alle provincies hebben rond de gestelde datum 01 juli 2023 een eerste aanzet afgeleverd. Daarin staan veel intenties en goede bedoelingen, maar nog lang niet genoeg concrete zaken. Dat valt de provincies niet kwalijk te nemen, want er waren PS-verkiezingen met een geëxplodeerd aantal zetels voor de BBB, het Landbouwakkoord ketste af, en het Rijk is zelf verantwoordelijk voor essentiële onderdelen als het mestbeleid en de stikstofwetgeving en wat de natuurdoelen moeten zijn.

Kort na het indienen van de PPLG’s viel het kabinet Rutte-4. Het is nu afwachten wat er gebeurt.

Inmiddels  had het  kabinet aan een consortium van instellingen opdracht gegeven een ‘Ex ante analyse NPLG’ te schrijven (Ex Ante betekent dat het PBL gevraagd is om al van te voren in te schatten wat er van het opgestarte beleid terecht gaat komen). Het consortium bestond uit het Plan Pureau voor de Leefomgeving (PBL), Wageningen University & Research (WUR), Deltares en het Rijks Instituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Kortheidshalve noem ik dit de PBL-analyse.
Deze PBL-analyse verscheen op 26 februari 2024 en is te vinden op https://www.pbl.nl/publicaties/ex-ante-analyse-nationaal-programma-landelijk-gebied .
De analyse omvat een nationaal deel en een hoofdstuk per afzonderlijke provincie. De PBL-analyse heeft de PPLG’s meegenomen en de Klimaat- en Energieverkenning (2023), de Monitoring en Evaluatie Stikstofreductie en Natuurverbetering (2024) en Nationale Analyse Waterkwaliteit (2020).

Maar ook als er een milieu- en klimaathatend kabinet komt, is de PBL-analyse een goed kader om de nieuwe verhoudingen te kunnen beoordelen. De analyse behoudt zijn nut.

De kortste samenvatting van de PBL-analyse is het citaat “Volledig doelbereik binnen grofweg een decennium is gezien de ongekende omvang van deze opgaven niet plausibel”.
Dat is in lijn met wat ik daarover eerder op deze site geschreven heb in https://www.bjmgerard.nl/wat-ik-van-de-boerenacties-vind-en-van-de-nederlandse-landbouw/ .

Het Transitiefonds bedraagt 24,3 miljard (als de Eerste Kamer dat intact laat), de opgetelde begrotingen van de provincies voor hun PPLG’s vragen om ruim 58 miljard (voor de periode 2024 – 2035). Blijkt dat de provincies allemaal hun eigen wiel uitgevonden hebben en dat die wielen zeer sterk uiteen kunnen lopen in ambitie en aanpak. Het lijkt nog niet meteen duidelijk hoe daar een goed lopend voertuig uit moet worden samengesteld.

Wat er in de analyse staat
Men kan de inhoud van de PBL-analyse op enkele manieren onderverdelen.

Het eerste onderscheid is naar ‘doel’. Dat betreft drie landelijk vastgestelde kerndoelen en een of meer door de provincies toegevoegde doelen.
Kerndoel één is het geheel ‘stikstof en natuur’. Hoofddoel is “om op termijn aan de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn te voldoen”, wat in praktijk vertaald wordt als “dat 30 procent van de soorten en habitats die nu niet in een gunstige staat verkeren dat in 2030 wel moeten doen, of dat er ten minste een sterk positieve trend is, en dat uiterlijk in 2030 de landelijke negatieve trends van alle VHR-soorten en -habitattypen ‘zoveel mogelijk’ moeten zijn gestopt”. Het 2030- doel zou volgens het PBL  haalbaar moeten zijn, het verdergaande doel niet.
Driekwart van het stikstofgevoelige areaal moet in 2030 onder de Kritische Depositie Waarde (KDW) zitten en de maximale uitstoot aan ammoniak meg in 2030 63kton zijn. Dat wordt niet gehaald.
Kerndoel twee is het klimaat. De landbouw en de veeteelt mogen samen in 2030 nog maar 13,6Mton CO_2-eq uitstoten (aan CO₂ , methaan en lachgas (de 4,3 van de glastuinbouw zit hier niet in). De emissies dalen volgens het PBL wel, maar niet genoeg (zie afbeelding hieronder).

Kerndoel drie is de waterkwaliteit. IN 2027 moet de kwaliteit van de Kader Richtlijn Water gehaald zijn en de PPLG’s moeten daaraan bijdragen voor zover de landbouw de probleemveroorzaker is. Ook moeten de problemen van de waterschaarste en idem overvloed worden opgelost, voor zover nodig voor natuur en landbouw. De PBL-analyse meent dat de doelen soms wel en soms niet gehaald worden, afhankelijk van de regio.
Daarnaast voegen de provincies nevendoelen toe, zoals:
Het eerste nevendoel dat er een werkbare toekomst is voor wat er aan landbouw overblijft.
En een tweede nevendoel een goed flankerend beleid, zoals kennis en subsidies. Dit beleid moet door de provincies nog grotendeels ontwikkeld worden.

Het tweede onderscheid is naar “gebiedssoort”, wat in het PBL-jargon een “structurerende keuze” heet. Het PBL noemt vier gebiedssoorten: ‘overgangsgebieden’ tussen Natura2000-gebieden en de rest van de wereld (vaak landbouw), ‘bufferstroken langs beekdalen op hoge zandgronden’, ‘veenweides’ (een belangrijke kwestie die echter in Brabant niet aan de orde is en daarom hier niet besproken wordt) en ‘landbouwgrond’ die op verantwoorde wijze landbouwgrond moet blijven.
‘Verantwoord’ kan bijvoorbeeld een extensievere landbouw betekenen of agrarisch natuurbeheer.

Beekdal van De Dommel bij Knooppunt De Hogt bij Eindhoven (foto bjmgerard@gmail.com)

Het derde onderscheid is naar ‘wie wat moet doen’.
De provincies vinden als regel dat het Rijk verantwoordelijk is voor wat in het jargon ‘generieke emissies’ heet, omdat het Rijk de baas is over bijvoorbeeld de mestwetgeving, de emissie-eisen aan stikstof en broeikasgas, de bepalingen rond bestrijdingsmiddelen en de bedrijfsbeëindigingsregelingen..
De provincies zelf willen vooral doen wat ze altijd doen en waar ze goed in zijn of kunnen worden (of hopen te worden), zoals met name in gebiedsprocessen, communicatie, flankerend beleid en integratie van functies.

Het vierde onderscheid is naar ‘wijze van financiering’: structureel of incidenteel.
Het Rijk wil de PPLG’s financieren met een grote, maar eenmalige som (genoemde 28,3 miljard als die het nieuwe kabinet overleeft).
Maar sommige aangegane verplichtingen hebben een permanent karakter. Contracten bijvoorbeeld voor agrarisch natuurbeheer of doorlopende subsidieregelingen.
Er bestaan overigens meer fondsen en regelingen als alleen het Transitiefonds (als dat straks nog bestaat).

Een vijfde onderscheid is of het om bestaande praktijk gaat of om praktijk die nog moet worden uitgevonden.
Provincies zijn bijvoorbeeld gewend om landbouwgrond om te zetten in natuur. Dat is min of meer routine. Maar intensief gebruikte landbouwgrond afwaarderen tot extensief gebruikte landbouwgrond is nieuw voor provincies.
Ook belonen provincies graag boeren die iets goed doen (mits dat objectiveerbaar is met bijvoorbeeld Kritische Prestatie Indicatoren en het niet als staatssteun telt). Maar dat is beleid dat nog grotendeels van de grond getild moet gaan worden.
Tenslotte moet hier de urgente noodzaak van grondpolitiek genoemd worden. Het extensiveren van de landbouw en het verplaatsen van bedrijven vragen om grond. Dat kan bijvoorbeeld ook nodig zijn voor buffergronden in beekdalen. Dat wil zeggen dat provincies toe moeten naar een actief grondbeleid – iets wat buiten het huidige repertoire valt en nu mondjesmaat uitgeprobeerd wordt.

Al met al geloven de organisaties in het consortium dat het NPLG en de PPLG’s de nationale doelen inzake natuur en stikstof, klimaat en water in belangrijke mate dichterbij kunnen brengen, maar niet dat die doelen in het ervoor beschikbare decennium gerealiseerd gaan worden.
Voor zover dit te kwantificeren valt, want geen enkel PPLG is momenteel zo ver dat het compleet duidelijk en doorrekenbaar is.

Het zal nodig blijken scherp de prioriteiten te stellen, en om een duidelijke fasering aan te brengen.

Uit de ‘Houtskoolschets  Brabants Programma Landelijk Gebied’

Noord-Brabant
Omdat ik in deze weblog een focus op Noord-Brabant heb, bespreek ik alleen het Brabants Programma Landelijk Gebied (BPLG). Dat is, met bijlagen, te vinden op https://www.brabant.nl/onderwerpen/omgevingsbeleid/samenwerken-aan-ruimtelijke-opgaven/natuur-en-landbouw/brabants-programma-landelijk-gebied .
Een bijlage is een snel pakket met no regret-maatregelen dat onderdeel is van het grotere geheel ( https://www.brabant.nl/-/media/3e155874e2164cbcbe8705632b67eb8e.pdf ).
De ‘Houtskoolschets’ zegt hierover ‘Het gaat om twee maatregelpakketten: “duurzaam perspectief voor de landbouw” en “natuur- en waterherstel”. De voorgestelde maatregelpakketten bestaan uit snel uitvoerbare en deels al bestaande maatregelen op gebied van herstel van bodem- en watersysteem, extensivering van landgebruik, bosrevitalisering, omschakeling naar andere bedrijfsvoering en meer koolstofvastlegging in de bodem. Ook emissiereductie door vrijwillige bedrijfsbeëindiging inclusief het afwaarderen van vrijkomende gronden buiten het bouwblok zijn meegenomen. Deze grond kan vervolgens ingezet worden voor de omvorming van agrarische bedrijven naar extensief of natuur-inclusief (landbouw), en/of voor natuur- of waterdoelstellingen (waterkwaliteit als meekoppelkans).”

De begroting als geheel voor de periode 2024-2035 is geschat op 8,0miljard, maar dat is nog ongespecificeerd.
De twee pakketten aan no regret – maatregelen samen zouden in 2024 en 2025 uitgevoerd moeten worden. Voor deze gezamenlijke maatregelen heeft de provincie 252 miljoen aan rijksbijdrage gevraagd.

Dat er nog veel onduidelijk is, komt mede omdat de Brabantse collegevorming extra lang geduurd heeft.  De BBB is de grootste geworden, het College van GS was eigenlijk al rond, maar op het laatste moment verprutste de BBB zijn zaak. Daarna moest men alsnog opnieuw beginnen en kwam er een college van GS zonder de BBB – wat een zegen is. Onder andere omdat de broodnodige ontwikkelingen niet geheel aan de vrijwilligheid worden overgelaten, maar dat er dwingender maatregelen en instrumenten mogelijk zijn als men er vrijwillig niet uitkomt.
Richtingloos is het beleid niet, want er lag al veel bestaand beleid (de Interim Omgevings Verordening, het Stalderingsbeleid, de Brabantse Biodiversiteitsmonitor Melkveehouderij, en subsidieregelingen).

Brabant is in De Peel met zijn eerste Grondruilfonds begonnen.

De grote lijn van het Brabantse beleid past bij wat in het NLPG en aanhangende documenten benoemd is, maar vraagt verdere uitwerking.

Update dd 23 mei 2024

In 2023 is het kabinet gevallen en een tijd daarna zijn er rechtse tot zeer rechtse partijen in meerderheid gekozen. Die proberen nu (23 mei 2024) een rechtse regering op poten te krijgen.
Dit zal invloed hebben op wat in bovenstaand artikel beschreven wordt. Welke invloed precies beoogd wordt en welke invloed feitelijk gerealiseerd zal worden, moet blijken.
Bovenstaande tekst kan er achterhaald door raken.