Inleiding
Heel veel landen nemen bij elkaar heel veel klimaatmaatregelen. Die werken soms wel en soms niet, en soms een beetje.
Gegeven de grote financiële en inhoudelijke belangen zou het goed zijn, als er een methode bestond om op systematische wijze te analyseren wat in welke mate werkt. Tot voor kort kon dat niet. Er werd van alles beweerd met een hoog subjectief, willekeurig of god zegene de greep – gehalte.
Een internationale groep onderzoekers, meest uit Berlijn (even kortheidshalve de Potsdam-groep), heeft in Science van 23 augustus 2024 een analytisch raamwerk geproduceerd dat een forse stap vooruit zet bij het oplossen van dit evaluatieprobleem. De studie is te vinden op https://www.science.org/doi/10.1126/science.adl6547 . Het is een Open Access-tekst, waarbij een uitgebreid pakket ondersteunend materiaal hoort.
In de studie worden 1500 beleidsmaatregelen onderzocht, gericht op CO2-vermindering, die in totaal van 1998 t/m 2022 door 41 landen op zes continenten doorgevoerd zijn. De ca 1500 maatregelen zijn ingedeeld in 48 benamingen, waarvan er 39 hieronder afgedrukt staan.
Van de 41 landen zijn er 20 lid van de EU. Collectieve stappen van de EU worden daarom apart vermeld.
Dit bestand van 41 landen is eenzijdig samengesteld. Afrika, het Nabije Oosten en centraal Azië zijn zwaar ondervertegenwoordigd. Dit is geen opzet, maar een gevolg van datagebrek. Enige behoedzaamheid is op zijn plaats.
De methode
Als economen quasi-experimenteel willen werken, gebruiken ze de Difference in Difference – methode (DiD). Het lijkt in de verte een beetje op hoe ze nieuwe medicijnen testen: je probeert een groep te vinden waar een maatregel op moment t1 wel genomen is, en een vergelijkbare groep waar dat niet gebeurd is, en op basis daarvan probeer je na een eindmoment t2 tot verstandige uitspraken te komen.
Dat is nog een stuk gecompliceerder dan bij de ontwikkeling van een nieuw medicijn, en daarom lopen er in vakkringen uitvoerige discussies.
Om zichzelf groot leed te besparen in de vorm van uit de hand lopende omvang van doelgroepen, universitaire budgetten en computerrekenkracht, beperkt het gemiddelde economische veldwerk zich tot een aantal oorzaken en gevolgen dat niet al te ver boven de één ligt.
Hier heb je nu dus ca 1500 beleidsmaatregelen van allerlei aard, ingedeeld in 48 benamingen, verspreid over 41 landen, elk met hun eigen t1 en meestal geen t2 (vaak dus overlappend werkend), waarbij één gevolg onderzocht wordt, namelijk welke daling van de CO2 – emissie die leidt. Dit liefst per maatregel of combinatie van maatregelen.
Daarvoor heeft de Potsdamgroep een methode ontwikkeld en die werkt met machineleren. Dat leidt tot statistische teksten die voor mij te hoog gegrepen zijn, maar die diverse controlerende wat als?-vragen overleven en die door de peer review van Science zijn gekomen, dus ik ga er maar van uit dat de resultaten kloppen en robuust genoeg zijn.
Eerstens worden de 41 landen ondergebracht in de categorie ‘developed economies’ (27 landen) of ‘developing economies’ of ‘transitional economies’ (14 landen).
In elk geval wordt de conventionele stap gezet om elk land te schematiseren tot vier maatschappelijke werkterreinen: gebouwde omgeving, industrie, elektriciteitsopwekking en transport. Per werkterrein blijken een dozijn of minder soorten maatregelgroepen werkelijk relevant (zie boven).
Verder worden de 48 maatregelbenamingen ingedikt tot vier beleidsmatige categorieën: beprijzen, reguleren, subsidiëren en informeren. Hierboven bijvoorbeeld (gebouwde omgeving) is de benaming ‘building code’ reguleren, de benaming ‘label’ informeren, ‘performance standard’ reguleren, ‘adoption subsidy’ subsidiëren en ‘carbon tax’ beprijzen.
Het machinelerende algoritme gaat op zoek naar ‘doorbraken’.
Iets heet een ‘doorbraak’ als de CO2-emissie daalt met minstens het minimumpercentage dat het algoritme kan ontdekken. Wat dat minimum is, hangt er van af welke zekerheid men wil en op welke termijn men vanaf t1 vooruit kijkt.
Als men genoegen neemt met 99% zekerheid (p=0.01), en als men of heel kort vooruit kijkt of heel lang (1 jaar resp. 22 jaar) is de detectiegrens ruim 10% afname. Kijkt men dan middellang vooruit (pakweg tussen de 6 en de 17 jaar), dan is de detectiegrens een afname van 4,5%.
Men betaalt voor meer zekerheid (p=0.001) de prijs van minder ontdekkingen.
Vaak blijken de emissiereducties ver boven de detectiegrens te liggen.
Bij de OECD (Organisation for Economic Coöperation and Development) ligt, sinds kort, een bestand waarin alle beleidsmaatregelen worden bijgehouden.
Versimpeld stelt de Potsdamgroep nu dat als de maatregel uit het OECD-bestand binnen twee jaar van de doorbraak ligt (hetzij ervoor hetzij erna) de maatregel oorzaak is en de doorbraak gevolg.
Als voorbeeld van hoe het werkt de elektriciteitsopwekking in het United Kingdom en de industrie in Frankrijk van 1998 t/m 2022.
Steeds is de zwarte lijn wat feitelijk gebeurd is, de blauwe lijn de voorspelling van het model, de rode lijn wat er volgens het model gebeurd zou zijn als de maatregel, waaruit de doorbraak volgde, niet doorgevoerd was. Boven de horizontale as staan beleidsmaatregelen in het bijbehorende jaar. EU-maatregelen staan apart vermeld, de rest is nationaal.
Gearceerde breedtes duiden onzekerheidsgebieden aan, CI betekent Confidence Interval.
Resultaten
Op deze manier vindt de Potsdamgroep binnen de ca 1500 maatregelen 69 doorbraken (48 in developed en 21 in developing economies; 24 in de gebouwde omgeving, 19 bij het transport, 16 in de industrie en 10 in de elektriciteitsproductie – waarschijnlijk zit hier een rekenfoutje en moet dit 22-19-16-12 zijn).
Van die 69 zijn er 63 aan een aanwijsbare oorzaak te koppelen (volgens mij 22-15-14-12).
Die 63 succesvolle maatregelen hebben de atmosfeer 0,6 tot 1,8Gton CO2 bespaard (een Gton is 1000 miljard kg). Waarschijnlijk wordt hier ‘per jaar bedoeld’, maar dat staat er niet bij.
Gegeven overigens de omvang van het probleem, is dat nog lang niet genoeg. Er moet tot 2030 minstens jaarlijks 15Gton af om onder de 2°C te blijven
Uit het onderzoek zijn enkele, algemeen geformuleerde, wijsheden af te leiden.
- Effectief beleid hangt af van het ontwikkelingsniveau van de economie (voor de hand liggend, maar nu ook feitelijk bewezen)
- Goede combinaties van beleidsmaatregelen (een goede ‘mix’) werken beter dan afzonderlijke maatregelen.
Het afgedrukte voorbeeld van het UK in de jaren 2015 en 2016 laat dat zien. Daar staan heel veel hokjes. Er was de aankondiging van het uitfaseren van kolen (een regulerende ‘ban’), er was een bodemprijs in het ETS dus een aanvullende energiebelasting (dubbele ‘pricing’), er waren plannen om hernieuwbare energie uit te breiden (‘regulation’) en er kwamen duurzame energie-subsidies (‘subsidy)).
In Noorwegen wordt de verbrandingsmotor uitgefaseerd in combinatie met een subsidie op elektrische auto’s. - De optimale mix is sectorafhankelijk – ziet er voor de bouw anders uit dan voor de industrie. Zie bijvoorbeeld de B in de bovenste afbeelding
- Goed kllimaatbeleid moet gepaard gaan met goed sociaal beleid. Daaraan valt nog veel te onderzoeken
- ‘Pricing’ is in ontwikkelde economieën het krachtigste individuele instrument, en een bijna onmisbare aanvulling op meer populaire instrumenten als subsidie, regulering en informeren.
Voor zich ontwikkelende economieën geldt dit niet of veel minder.
Deze tabel heeft betrekking op ontwikkelde economieën.
De linkerkolom geeft de beleidscategorie, hetzij alleen, hetzij in combinatie, De regels sluiten elkaar uit (dus ‘pricing’ zit niet in ‘pricing and regulation and subsidy).
De tweede kolom geeft aan hoeveel de categorie, of combinatie van categorieën, procentueel bespaart aan CO2 – emissie. Dus de categorie ‘alleen pricing’ bespaart bij doorbraken in de gebouwde omgeving gemiddeld 22.64% CO2.
De derde kolom geeft aan in hoeveel % van de doorbraken in het betreffende maatschappelijk werkterrein op deze regel thuishoort. Dus van de succesvolle 63 doorbraken zitten er 22 in de gebouwde omgeving, waarvan er 2 uitsluitend in de categorie ‘pricing’ horen, 4 in de categorie ‘pricing and regulation and subsidy;, enzovoort. (Betekent overigens dat er ergens een rekenfoutje in de tekst zit).
De vierde kolom wijst zichzelf.
De vier regels m.b.t. de industrie zijn hieronder voor de duidelijkheid gevisualiseerd met cirkeldiagrammen.
Lees dit als: in ontwikkelde economieën bevat 42,9% van de succesvolle case studies alleen een pricing-element (bijvoorbeeld het ETS of een aanscherping daarvan, een koolstofbelasting, of het afschaffen van fossiele subsidies). De overblijvende maatregelen zitten in de categorie regulering, combi van regulering en subsidie, of alleen subsidie,
In zich ontwikkelende economieën wordt pricing slechts in combinatie ingezet.