Met enige vertraging geef ik op deze plaats de tekst van de samenvatting van de recente cassatie-uitspraak in de zaak van Urgenda tegen de Staat.
De samenvatting, omdat het hele vonnis een lap tekst is die te veel is voor deze omstandigheden. Kortheidshalve heb ik ook wat formele passages weggelaten.
Wie de hele tekst wil zien, kan hem vinden op https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2019:2006&mc_cid=d72eb9f695&mc_eid=0ad9ee6d3b .
Ik ben geen jurist en ik ga daarom niet veel commentaar geven. Als leek valt mij op
– dat de Staat geen poot aan de grond krijgt
– dat wijzen naar de buurlanden in het bijzonder ontkracht wordt
– dat de uitspraak gebaseerd is op het Verdrag van de Europese Rechten van de Mens (EVRM), waarmee het argument Europabreed gehanteerd kan worden
Op www.urgenda.nl/themas/klimaat-en-energie/40-puntenplan/ staat een 40-puntenplan, waarmee volgens Urgenda het doel gehaald kan worden.
Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN, CIVIELE KAMER
Datum 20 december 2019
ARREST
In de zaak van
DE STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT), zetelende te Den Haag,
EISER tot cassatie, hierna: de Staat,
advocaten: mr. K. Teuben, mr. M.W. Scheltema en mr. J.W.H. van Wijk,
tegen
STICHTING URGENDA, gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTER in cassatie, hierna: Urgenda,
advocaat: mr. F.E. Vermeulen.
Samenvatting van de uitspraak
Het gaat in deze zaak om de vraag of de Nederlandse Staat verplicht is de uitstoot van broeikasgassen vanaf Nederlandse bodem per eind 2020 met minstens 25% te verminderen ten opzichte van 1990, en of de rechter de Staat daartoe een bevel kan geven.
Vordering Urgenda en oordelen van rechtbank en gerechtshof
Urgenda heeft bij de rechter gevorderd de Staat te bevelen de uitstoot van broeikasgassen zodanig te doen beperken dat deze per eind 2020 met 40% verminderd zal zijn ten opzichte van 1990, en in ieder geval met minimaal 25%.
De rechtbank heeft in 2015 de vordering van Urgenda toegewezen, in die zin dat een bevel aan de Staat is gegeven om de uitstoot per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990.
In hoger beroep heeft het gerechtshof in 2018 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Cassatieberoep
Tegen de uitspraak van het hof heeft de Staat cassatieberoep bij de Hoge Raad ingesteld. De Staat heeft een groot aantal bezwaren aangevoerd tegen de uitspraak van het hof.
De plaatsvervangend Procureur-Generaal en de Advocaat-Generaal hebben de Hoge Raad geadviseerd het beroep van de Staat te verwerpen en dus de uitspraak van het hof in stand te laten.
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad komt tot het oordeel dat het cassatieberoep van de Staat moet worden verworpen. Dat betekent dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, definitief in stand blijft.
Het oordeel van de Hoge Raad berust op feiten en uitgangspunten die het hof heeft vastgesteld en die in cassatie door de Staat en Urgenda niet ter discussie zijn gesteld. In cassatie beoordeelt de Hoge Raad of het hof het recht juist heeft toegepast en of het oordeel van het hof, uitgaande van de gegevens die het in aanmerking kon nemen, begrijpelijk is en voldoende gemotiveerd.
De motivering van het oordeel van de Hoge Raad staat hierna in de hoofdstukken 4-8 van de uitspraak. Deze motivering wordt hierna samengevat. Deze samenvatting komt niet in de plaats van de motivering van deze uitspraak en vormt geen volledige weergave van het oordeel van de Hoge Raad.
Gevaarlijke klimaatverandering
(zie hierna in 4.1-4.8)
Urgenda en de Staat onderschrijven beide het klimaatwetenschappelijke inzicht dat een reële dreiging bestaat van een gevaarlijke klimaatverandering in de komende decennia. Over die dreiging bestaat in de klimaatwetenschap en de internationale gemeenschap een grote mate van overeenstemming. Het gaat daarbij, kort gezegd, om het volgende.
De uitstoot van broeikasgassen, waaronder CO2, leidt tot een steeds hogere concentratie van die gassen in de atmosfeer. Deze broeikasgassen houden de door de aarde uitgestraalde warmte vast. Doordat de laatste anderhalve eeuw (sinds het begin van de industriële revolutie) steeds meer broeikasgassen worden uitgestoten, warmt de aarde steeds verder op. De opwarming in die periode bedraagt ongeveer 1,1 oC, waarvan het grootste deel (0,7 oC) in de laatste veertig jaar heeft plaatsgevonden. In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een grote mate van overeenstemming over het uitgangspunt dat de opwarming van de aarde beperkt moet blijven tot maximaal 2 oC, en volgens de meest recente inzichten zelfs tot maximaal 1,5 oC. Een grotere opwarming van de aarde kan zeer schadelijke gevolgen hebben, zoals extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, verstoring van ecosystemen waardoor onder meer de voedselvoorziening in gevaar komt, en stijging van de zeespiegel doordat het ijs van gletsjers en van de poolkappen smelt. Ook kan die opwarming leiden tot klimaatomslagen, waarbij het klimaat op aarde of gebieden op aarde abrupt en ingrijpend verandert (zogeheten ‘tipping points’). Door dit alles worden de levens, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigd, wereldwijd en ook in Nederland. Die gevolgen doen zich voor een deel nu al voor.
Bescherming van mensenrechten op grond van het EVRM
(zie hierna in 5.2.1-5.5.3)
Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) verplicht de staten die bij het verdrag zijn aangesloten ertoe om voor hun ingezetenen de rechten en vrijheden te verzekeren die in het verdrag zijn vastgesteld. Art. 2 EVRM beschermt het recht op leven, en art. 8 EVRM het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een verdragsstaat op grond van deze bepalingen verplicht om passende maatregelen te treffen, indien een ‘real and immediate risk’ voor het leven of het welzijn van personen bestaat en de staat daarvan op de hoogte is.
De verplichting om passende maatregelen te treffen geldt ook als het gaat om milieugevaren die grote groepen of de bevolking als geheel bedreigen, en eveneens als de gevaren zich pas op langere termijn kunnen realiseren. De art. 2 en 8 EVRM mogen niet ertoe leiden dat een onmogelijke of onevenredige last op een staat wordt gelegd. Maar die bepalingen verplichten wel tot het treffen van maatregelen die daadwerkelijk geschikt zijn om het dreigende gevaar zoveel als redelijkerwijs mogelijk is af te wenden. Het nationale recht moet volgens art. 13 EVRM een effectief rechtsmiddel bieden om tegen een schending of dreigende schending van de door het EVRM gewaarborgde rechten op te komen. Dat brengt mee dat de nationale rechter moet kunnen voorzien in effectieve rechtsbescherming.
Wereldwijd probleem en nationale verantwoordelijkheid
(zie hierna in 5.6.1-5.8)
Het risico van een gevaarlijke klimaatverandering heeft een mondiaal karakter: de uitstoot van broeikasgassen vindt niet alleen plaats vanaf Nederlands grondgebied, maar wereldwijd. Ook de gevolgen daarvan worden wereldwijd ondervonden.
Nederland is partij bij het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties (VN-Klimaatverdrag). Dat verdrag heeft tot doel om de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer op een niveau te houden waarop een door menselijk handelen veroorzaakte verstoring van het klimaatsysteem wordt voorkomen. Het verdrag berust op het uitgangspunt dat alle aangesloten landen maatregelen moeten treffen om klimaatverandering te voorkomen, in overeenstemming met ieders specifieke verantwoordelijkheden en mogelijkheden.
Ieder land is dus voor zijn deel verantwoordelijk. Daarom kan het argument dat de eigen uitstoot, op wereldschaal bezien, een relatief geringe omvang heeft en dat een reductie van de eigen uitstoot op wereldschaal slechts een gering effect heeft, een land niet ontslaan van de op hem rustende deelverantwoordelijkheid om maatregelen te nemen. De Staat is dan ook verplicht om, overeenkomstig zijn aandeel, de uitstoot van broeikasgassen vanaf zijn grondgebied te verminderen. Deze verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen berust op de art. 2 en 8 EVRM, omdat een ernstig risico bestaat dat een gevaarlijke klimaatverandering plaatsvindt die het leven en het welzijn van velen in Nederland bedreigt.
Wat houdt de verplichting voor de Staat om ‘het zijne’ te doen, concreet in?
(zie hierna in 6.1-7.3.6)
Bij de invulling van de positieve verplichtingen die de Staat op grond van de art. 2 en 8 EVRM heeft, moet worden gelet op breed gedragen inzichten in de wetenschap en internationaal aanvaarde standaarden. In dit verband zijn onder meer de rapporten van het IPCC van belang. Het IPCC is een in het verband van de Verenigde Naties opgerichte wetenschappelijke en intergouvernementele organisatie op het gebied van de klimaatwetenschap en klimaatontwikkelingen. In zijn rapport van 2007 heeft het IPCC een scenario opgenomen waarin de opwarming van de aarde naar redelijke verwachting beperkt zal blijven tot maximaal 2 oC. Om deze doelstelling te halen, moeten de zogenoemde Annex I-landen (dat zijn de ontwikkelde landen, waaronder Nederland) hun uitstoot in 2020 hebben gereduceerd met 25-40% ten opzichte van 1990, en in 2050 met 80-95%.
Op de jaarlijkse klimaatconferenties die in het kader van het VN-Klimaatverdrag zijn gehouden, is vanaf 2007 met regelmaat door vrijwel alle landen gewezen op de noodzaak om het scenario van het IPCC te volgen en om in 2020 een reductie van de uitstoot van broeikasgassen met 25-40% te bereiken. Door en in de EU is diverse malen uitgesproken dat op wetenschappelijke gronden in 2020 een beperking van de uitstoot met 30% ten opzichte van 1990 noodzakelijk is.
Bovendien is in de jaren na 2007 het eveneens breed gedragen inzicht gegroeid dat een veilige opwarming van de aarde niet tot maximaal 2 oC beperkt moet blijven, maar tot maximaal 1,5 oC. In het Akkoord van Parijs van 2015 is dan ook uitdrukkelijk opgenomen dat de staten ernaar streven de opwarming tot 1,5 oC te beperken. Dat noodzaakt dus tot een nog grotere reductie van de uitstoot dan eerder werd aangenomen.
Al met al bestaat dus een grote mate van consensus over de dringende noodzaak van een reductie van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 van minimaal 25-40% door de Annex I-landen. Met de consensus over deze doelstelling moet bij de uitleg en toepassing van de art. 2 en 8 EVRM rekening worden gehouden. De dringende noodzaak van een reductie in 2020 van 25-40% geldt ook voor Nederland individueel.
Het beleid van de Staat
(zie hierna in 7.4.1-7.5.3)
De Staat en Urgenda zijn beide van mening dat het noodzakelijk is om de concentratie broeikasgassen in de atmosfeer te beperken teneinde de 2 oC-doelstelling, dan wel de 1,5 oC-doelstelling, te kunnen behalen. Maar zij verschillen van mening over het tempo waarin de uitstoot van broeikasgassen moet worden verminderd.
Het beleid van de Staat was tot 2011 erop gericht om in 2020 een reductie van de uitstoot van 30% te behalen ten opzichte van 1990. Dat was volgens de Staat nodig om op een geloofwaardig traject te blijven om de 2 oC-doelstelling binnen bereik te houden.
Na 2011 heeft de Staat zijn reductiedoelstelling voor 2020 echter verlaagd van 30% reductie door Nederland naar 20% reductie in EU-verband. De Staat heeft het voornemen om de reductie na 2020 in een versneld tempo op te voeren tot 49% in 2030 en 95% in 2050. Die doelen voor 2030 en 2050 zijn inmiddels vastgelegd in de Klimaatwet. De Staat heeft echter niet toegelicht dat en waarom een reductie van slechts 20% in 2020 in EU-verband verantwoord is te achten, dit in afwijking van de internationaal breed gedragen en noodzakelijk geachte reductie in 2020 van 25-40%.
In de klimaatwetenschap en binnen de internationale gemeenschap bestaat een brede consensus dat naarmate reductiemaatregelen later worden getroffen, deze ingrijpender en kostbaarder moeten zijn om het beoogde einddoel te halen. Ook bestaat dan een groter risico op een abrupte klimaatverandering omdat een omslagpunt (‘tipping point’) wordt bereikt. In het licht van dat algemeen onderschreven inzicht lag het op de weg van de Staat om toe te lichten dat de voorgenomen versnelling van de reductie na 2020 praktisch haalbaar en voldoende effectief zal zijn om de doelen voor 2030 en 2050, en daarmee de 2 oC- en de 1,5 oC- doelstelling, binnen bereik te houden. Dat heeft de Staat echter niet gedaan.
Het hof heeft dan ook kunnen oordelen dat de Staat zich in elk geval aan de internationaal noodzakelijk geachte doelstelling van minimaal 25% reductie in 2020 moet houden.
Rechter en politiek domein
(zie hierna in 8.1-8.3.5)
De Staat heeft aangevoerd dat het niet de taak van de rechter is om politieke afwegingen te maken die nodig zijn voor de besluitvorming over reductie van broeikasgassen.
In het Nederlandse staatsbestel komt de besluitvorming over de reductie van uitstoot van broeikasgassen toe aan de regering en het parlement. Zij hebben een grote mate van vrijheid om de daarvoor vereiste politieke afwegingen te maken. Het is aan de rechter om te beoordelen of de regering en het parlement bij hun besluitvorming zijn gebleven binnen de grenzen van het recht, waaraan zij zijn gebonden. Die grenzen vloeien onder meer voort uit het EVRM. De Grondwet schrijft voor dat de Nederlandse rechter de bepalingen van dit verdrag toepast. Dat moet de rechter doen overeenkomstig de uitleg daarvan door het EHRM. Deze opdracht aan de rechter tot het bieden van rechtsbescherming, ook tegen de overheid, is een wezenlijk onderdeel van de democratische rechtsstaat.
Het oordeel van het hof is met het voorgaande in overeenstemming. Het hof heeft immers geoordeeld dat het beleid van de Staat met betrekking tot de reductie van de uitstoot van broeikasgassen evident achterblijft bij de uit de art. 2 en 8 EVRM voortvloeiende verplichting om passende maatregelen te nemen voor de bescherming van de ingezetenen van Nederland tegen een gevaarlijke klimaatverandering. Verder heeft het hof het aan de Staat gegeven bevel beperkt tot de ondergrens (25%) van de internationaal onderschreven, minimaal noodzakelijke reductiedoelstelling voor 2020 van 25-40%.
Het gegeven bevel laat het aan de Staat over om te bepalen met welke concrete maatregelen hij zal voldoen aan dat bevel. Als daarvoor wetgevende maatregelen nodig zijn, is het aan de Staat om te beoordelen welke specifieke wetgeving wenselijk en noodzakelijk is.
Conclusie
Samengevat komt het oordeel van de Hoge Raad erop neer dat het door de rechtbank gegeven en door het hof bekrachtigde bevel aan de Nederlandse Staat om de uitstoot van broeikasgassen per eind 2020 met minstens 25% terug te brengen ten opzichte van 1990, in stand blijft. Het hof heeft op grond van de art. 2 en 8 EVRM kunnen en mogen oordelen dat de Staat verplicht is die reductie te behalen, vanwege het risico van een gevaarlijke klimaatverandering die ook de ingezetenen van Nederland ernstig kan treffen in hun recht op leven en welzijn.
